DECISÃO
MANDADO DE INJUNÇÃO. ALEGADA AUSÊNCIA DA NORMA REGULAMENTADORA DO ART. 40, § 4º, INC. III, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. EXAME DO REQUERIMENTO DE APOSENTADORIA ESPECIAL PELA AUTORIDADE ADMINISTRATIVA. PRECEDENTES. MANDADO DE INJUNÇÃO PARCIALMENTE CONCEDIDO.
Relatório
1. Mandado de injunção, com pedido de medida liminar, impetrado pela Associação dos Servidores do CNPq – Ascon, em 22.6.2012, contra pretensa omissão legislativa imputada ao Presidente da República, ao Presidente da Câmara dos Deputados e ao Presidente do Senado Federal.
2. A Impetrante afirma substituir nesta ação os servidores Anete Neves Duarte, Antônio Messias Costa, Arthur Lobão Tavares, Carlos Antônio de Oliveira, Carlos José da Silva, Dirse Clara Kern, Fabiano Inácio Fraiha Tuma, José Maximiano Oliveira Lopes, Lucivaldo Santana da Silva, Marcio Zanuto, Maura Imazio da Silveira, Milton Hélio Lima da Silva, Rafael de Paiva Salomão, Raimundo Teodorio dos Santos e Waldemarinho Ferreira Pereira (fls. 1-3).
Informa que “os substituídos são servidores públicos, regidos pelo Regime Jurídico Único (Lei n. 8112/90), que exercem/exerceram suas funções em ambientes insalubres, perigosos e/ou penosos e que têm/terão garantido o direito à contagem especial para fins de concessão ou revisão de aposentadoria, na forma do artigo 40, parágrafo 4º, da Constituição Federal” (fl. 3, grifos nossos).
Sustenta que “o Plenário desta Corte recentemente se posicionou, determinando que, para o caso idêntico aos dos ora substituídos, seja aplicado o Regime Geral da Previdência Social (Lei n. 8.213/91, artigo 57), até o momento em que seja sanada a mora legislativa, pelo advento da lei que venha a regrar a matéria” (fl. 3).
Requer “medida liminar, para que seja suprida a lacuna normativa existente, assegurando o direito à contagem especial de tempo de serviço aos servidores substituídos que, a partir do advento da Lei n. 8.112/1990, exerçam/exerceram suas atividades em condições adversas (perigosas, insalubres ou penosas), preenchendo, por analogia e por força do art. 40, § 12, da Constituição Federal, o vácuo normativo na forma do artigo 57 da Lei n. 8.213/91, e removendo o obstáculo criado por esta omissão, a fim de tornar viável o exercício do direito consagrado no artigo 40, § 4º, da Constituição Federal” (fl. 17).
No mérito, pede seja reconhecida “a lacuna normativa existente, assegurando-se o direito à contagem especial de tempo de serviço aos servidores substituídos que, a partir do advento da Lei 8.112/90, exerçam/exerceram suas atividades em condições adversas (perigosas, insalubres ou penosas), preenchendo, por analogia e por força do art. 40, § 12, da Constituição Federal, o vácuo normativo na forma do artigo 57 da Lei 8.213/91 e removendo obstáculo criado por esta omissão, a fim de tornar viável o exercício do direito consagrado no artigo 40, § 4º, da Constituição Federal” (fls. 17-18, grifos nossos).
3. Em 26.6.2012, indeferi a medida liminar pleiteada, não conheci do mandado de injunção quanto aos pedidos de contagem de tempo de serviço diferenciado e de revisão de ato de aposentadoria e determinei à Impetrante comprovar ter a autoridade administrativa indeferido pedido de aposentadoria especial com fundamento na ausência da norma regulamentadora do art. 40, inc. 4º, inc. III, da Constituição da República (doc. 23), o que ocorreu em 13.8.2012 (doc. 27).
Em 5.9.2012, a Seção de Processos do Controle Concentrado e Reclamações deste Supremo Tribunal certificou “que decorreu o prazo em 17/8/2012, sem que fosse interposto recurso de qualquer espécie à decisão de 26/6/2012” (doc. 30). Assim, os pedidos de contagem de tempo de serviço diferenciado e de revisão de ato de aposentadoria estão preclusos.
4. No que se refere ao pedido de aplicação do art. 57 da Lei n. 8.213/1991, para viabilizar que a Administração Pública possa analisar requerimento de aposentadoria especial formulado por servidor público substituído nesta ação, em 6.9.2012, requisitei informações aos Impetrados e determinei vista dos autos ao Procurador-Geral da República (doc. 31).
Em 19.9.2012, o Presidente da Câmara dos Deputados informou “a tramitação [naquela] Casa dos Projetos de Lei Complementar (…) que cuidam da regulamentação do referido dispositivo constitucional” (fl. 2, doc. 35).
Em 21.9.2012, o Presidente da República comunicou ter encaminhado ao Congresso Nacional projeto de lei complementar para regulamentar a aposentadoria especial dos servidores públicos que exerçam atividade de risco ou sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, o que descaracterizaria a mora legislativa (doc. 38).
Ressaltou que “as regras da Lei n. 8.213/91 não se prestam a orientar a aposentadoria de servidor público” (fl. 12, doc. 38).
Em 1º.11.2012, o Presidente do Senado Federal noticiou que “o entendimento esposado pelo E. STF no aresto transcrito [MI 721] não é totalmente aplicável ao caso em tela, visto que a pretensão lá deduzida não é totalmente semelhante à do presente writ, pois o art. 57 da Lei n. 8.213/91 trata apenas de concessão de aposentadoria para trabalhadores sujeitos a ‘condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física’ e não para trabalhadores portadores de deficiência” (fl. 4, doc. 41).
Em 14.12.2012, o Procurador-Geral da República opinou pela procedência parcial do pedido, nos termos do parecer juntado ao Mandado de Injunção n. 1.929, Relator o Ministro Ayres Britto (doc. 42).
Analisados os elementos havidos nos autos, DECIDO.
5. Este Supremo Tribunal assentou que, “enquanto não for regulamentado o art. 40, § 4º, da Constituição da República, o Presidente da República é parte legítima para figurar no polo passivo de mandado de injunção em que se discute a aposentadoria especial de servidor público” (MI 1.463-AgR, de minha relatoria, Plenário, DJe 13.5.2011).
6. Ao apreciar questão de ordem suscitada pelo Ministro Joaquim Barbosa no julgamento do Mandado de Injunção n. 795, de minha relatoria, decidiu-se que os Ministros do Supremo Tribunal poderiam julgar, monocraticamente, os mandados de injunção que objetivassem garantir aos impetrantes o direito à aposentadoria especial a que se refere o art. 40, § 4º, inc. III, da Constituição da República, determinando a aplicação da regra do art. 57 da Lei n. 8.213/1991, no que coubesse.
Na espécie vertente, a controvérsia é idêntica àquela decidida por este Supremo Tribunal no Mandado de Injunção n. 795, razão pela qual passo à análise desta impetração.
7. O mandado de injunção é garantia constitucional prestante, exclusivamente, a viabilizar direitos ou liberdades constitucionais, bem como a soberania, a cidadania e a nacionalidade, quando não puderem ser exercidos por ausência de norma regulamentadora (art. 5º, inc. LXXI, da Constituição da República).
Pressupõe, portanto, a existência de preceito constitucional dependente da regulamentação por outra norma de categoria inferior na hierarquia dos tipos normativos.
Neste mandado de injunção, a Impetrante alega que a ausência da norma regulamentadora do art. 40, § 4º, inc. III, da Constituição da República tornaria inviável o exercício do direito à aposentadoria especial pelos servidores substituídos nesta ação, pois os termos para sua aposentação deveriam ser definidos por lei complementar.
8. Este Supremo Tribunal reconheceu a mora legislativa do Presidente da República para regulamentar o art. 40, § 4º, inc. III, da Constituição da República e concluiu ser possível aplicar-se a regra do art. 57 da Lei n. 8.213/1991, de modo a viabilizar que a Administração Pública possa analisar requerimento de aposentadoria especial formulado por servidor público que exerce suas atividades em condições insalubres durante pelo menos 25 anos, até o advento de legislação específica sobre a matéria.
Confiram-se:
“MANDADO DE INJUNÇÃO - NATUREZA. Conforme disposto no inciso LXXI do artigo 5º da Constituição Federal, conceder-se-á mandado de injunção quando necessário ao exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. Há ação mandamental e não simplesmente declaratória de omissão. A carga de declaração não é objeto da impetração, mas premissa da ordem a ser formalizada. MANDADO DE INJUNÇÃO - DECISÃO - BALIZAS. Tratando-se de processo subjetivo, a decisão possui eficácia considerada a relação jurídica nele revelada. APOSENTADORIA - TRABALHO EM CONDIÇÕES ESPECIAIS - PREJUÍZO À SAÚDE DO SERVIDOR - INEXISTÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR - ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Inexistente a disciplina específica da aposentadoria especial do servidor, impõe-se a adoção, via pronunciamento judicial, daquela própria aos trabalhadores em geral - artigo 57, § 1º, da Lei nº 8.213/91” (MI 721, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJe 30.11.2007).
“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE INJUNÇÃO. SERVIDORA PÚBLICA. ATIVIDADES EXERCIDAS EM CONDIÇÕES DE RISCO OU INSALUBRES. APOSENTADORIA ESPECIAL. § 4º DO ART. 40 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR. MORA LEGISLATIVA. REGIME GERAL DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. 1. Ante a prolongada mora legislativa, no tocante à edição da lei complementar reclamada pela parte final do § 4º do art. 40 da Magna Carta, impõe-se ao caso a aplicação das normas correlatas previstas no art. 57 da Lei nº 8.213/91, em sede de processo administrativo. 2. Precedente: MI 721, da relatoria do ministro Marco Aurélio. 3. Mandado de injunção deferido nesses termos” (MI 788, Relator o Ministro Ayres Britto, Plenário, DJe 8.5.2009).
“MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL DO SERVIDOR PÚBLICO. ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR A DISCIPLINAR A MATÉRIA. NECESSIDADE DE INTEGRAÇÃO LEGISLATIVA. 1. Servidor público. Investigador da polícia civil do Estado de São Paulo. Alegado exercício de atividade sob condições de periculosidade e insalubridade. 2. Reconhecida a omissão legislativa em razão da ausência de lei complementar a definir as condições para o implemento da aposentadoria especial. 3. Mandado de injunção conhecido e concedido para comunicar a mora à autoridade competente e determinar a aplicação, no que couber, do art. 57 da Lei n. 8.213/91” (MI 795, de minha relatoria, Plenário, DJe 22.5.2009).
Portanto, conforme decidido por este Supremo Tribunal, o objeto do mandado de injunção é a ausência de norma regulamentadora do art. 40, § 4º, inc. III, da Constituição da República, que inviabilizaria o exercício do direito à aposentadoria especial pelos servidores substituídos pela Impetrante nesta ação.
Verificada a omissão da norma regulamentadora e a possibilidade de valerem-se os servidores substituídos da regra jurídica aplicável à situação descrita, afasta-se o impedimento que advém da ausência da regulamentação constitucionalmente prevista, integrando-se o direito discutido pela Impetrante. Porém, não se confunde o objeto deste mandado de injunção com a análise dos requisitos exigidos para a aposentadoria especial dos servidores substituídos.
Nesse sentido:
“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO MANDADO DE INJUNÇÃO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. APOSENTADORIA ESPECIAL DO SERVIDOR PÚBLICO. ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. APLICAÇÃO DO ART. 57 DA LEI N. 8.213/1991. COMPETÊNCIA DA AUTORIDADE ADMINISTRATIVA. 1. A autoridade administrativa responsável pelo exame do pedido de aposentadoria é competente para aferir, no caso concreto, o preenchimento de todos os requisitos para a aposentação previstos no ordenamento jurídico vigente. 2. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (MI 1.286-ED, de minha relatoria, Plenário, DJe 19.2.2010).
“MANDADO DE INJUNÇÃO – EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO RECURSO DE AGRAVO – APOSENTADORIA ESPECIAL (CF, ART. 40, § 4º) – DECISÃO MONOCRÁTICA QUE CONCEDEU A ORDEM INJUNCIONAL, PARA, RECONHECIDO O ESTADO DE MORA LEGISLATIVA, GARANTIR, À PARTE IMPETRANTE, O DIREITO DE TER O SEU PEDIDO DE APOSENTADORIA ESPECIAL CONCRETAMENTE ANALISADO PELA AUTORIDADE ADMINISTRATIVA COMPETENTE, OBSERVADO, PARA TANTO, O QUE DISPÕE O ART. 57 DA LEI Nº 8.213/91 – DECISÃO QUE SE AJUSTA, NO PONTO, AOS PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, EM ESPECIAL O MI 721/DF, REL. MIN. MARCO AURÉLIO, E O MI 2.195-AGR/DF, REL. MIN. CÁRMEN LÚCIA - CONSEQUENTE INVIABILIDADE DA POSTULAÇÃO RECURSAL – SUBSISTÊNCIA DOS FUNDAMENTOS QUE DÃO SUPORTE À DECISÃO RECORRIDA – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO” (MI 1.194-ED, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJe 25.5.2011).
No caso em exame, a Impetrante comprovou a impossibilidade de a Administração Pública analisar pedido de aposentadoria especial com fundamento na omissão legislativa apontada. As questões funcionais específicas dos servidores substituídos pela Impetrante postas nesta ação devem ser solucionadas pela autoridade administrativa, que o fará podendo aplicar, se for o caso, o art. 57 da Lei n. 8.213/1991, no que couber.
A autoridade administrativa responsável pelo exame do pedido de aposentadoria é competente para aferir, no caso concreto, o preenchimento de todos os requisitos para a aposentação previstos no ordenamento jurídico vigente, até mesmo as condições especiais a que estaria exposto o servidor e o cumprimento do tempo mínimo de efetivo exercício no serviço público e no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, a qual dependerá de, no mínimo, 25 anos de contribuição.
9. Pelo exposto, na parte conhecida deste mandado de injunção, reconheço caracterizada a mora legislativa quanto ao art. 40, § 4º, inc. III, da Constituição da República e concedo parcialmente a ordem pleiteada para garantir aos servidores ativos substituídos nesta ação o direito de terem o seu pedido administrativo de aposentadoria especial analisado pela autoridade administrativa competente à luz do art. 57 da Lei n. 8.213/1991, que será aplicado, se for o caso, no que couber.
Publique-se.
Brasília, 24 de maio de 2013.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora
