*****PORTAL DO SERVIDOR PÚBLICO DO BRASIL*****
GRUPO I – CLASSE VII – Plenário
TC 038.901/2012-9
Natureza: Representação
Órgão: Ministério da Educação (vinculador)
Interessada: Secretaria de Fiscalização de Pessoal
(Sefip).
Advogado constituído nos autos: não há.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO.
TEMPO MÍNIMO, NO REGIME DE DEDICAÇÃO EXCLUSIVA, ANTES DA APOSENTADORIA.
NORMATIZAÇÃO, NO ÂMBITO DAS UNIVERSIDADES, DA ALTERAÇÃO DO REGIME DE TRABALHO
DOS PROFISSIONAIS. RECOMENDAÇÃO AO MEC.
RELATÓRIO
Cuida-se de
representação formulada pela Sefip, em cumprimento à determinação contida no
subitem 9.5.2 do Acórdão nº 2.315/2012-P, no sentido de que fossem adotadas as
medidas necessárias ao exame, com vistas a posterior manifestação deste
Tribunal, sobre “eventual tempo mínimo de
permanência no regime de dedicação exclusiva para que os professores do ensino
superior e do ensino básico, técnico e tecnológico das instituições federais de
ensino superior levem para a
aposentadoria a remuneração do referido regime”.
2. Após
os estudos pertinentes, o Auditor responsável elaborou a instrução inserta à
peça 4, a seguir transcrita:
“(...)
2. A determinação acima decorreu da proposição contida
no relatório elaborado a partir da auditoria realizada pela Secex-RN na
Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), ‘tendo em vista o provável
percentual elevado de servidores enquadrados naquele regime, em âmbito
nacional, o valor expressivo do incremento remuneratório e a lacuna existente
em legislação específica e na jurisprudência” (peça 2, fls. 111).
3. Sendo assim, não há dúvidas de que a presente
representação pode ser conhecida pelo Tribunal, uma vez que atende os
requisitos de admissibilidade aplicáveis à espécie, nos termos do art. 237,
inciso VI e parágrafo único, do Regimento Interno/TCU.
II
4. Como se percebe, o assunto a ser examinado está
relacionado ao direito à aposentadoria e ao regime de trabalho dos docentes das
universidades e das demais instituições federais de ensino, como os Institutos
Federais de Educação, Ciência e Tecnologia, razão pela qual julgamos conveniente
traçar os contornos normativos relativos à matéria, notadamente os de índole
constitucional.
5. A Constituição Federal, em seu art. 40, além de ter
fixado as bases do atual modelo previdenciário instituído pelas Emendas
Constitucionais nºs 20/1998 e 41/2003, definiu a atual regra geral
de aposentadoria no âmbito do Regime Próprio de Previdência dos Servidores
Públicos Civis (RPPS), nos seguintes termos:
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas
autarquias e fundações, é assegurado regime
de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do
respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas,
observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o
disposto neste artigo.
§1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência
de que trata este artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos
§§ 3º e 17.
I – por invalidez permanente, sendo os proventos
proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se decorrente de acidente em
serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, na
forma da lei;
II – compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com
proventos proporcionais ao tempo de contribuição;
III – voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo
de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria,
observadas as seguintes condições:
a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de
contribuição, se homem, e cinquenta e cinco anos de idade e trinta de
contribuição, se mulher;
b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta
anos de idade, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição.
(...)
§3º Para o
cálculo dos proventos de aposentadoria, por ocasião da sua concessão, serão
consideradas as remunerações utilizadas como base para as contribuições do
servidor aos regimes de previdência de que tratam este artigo e o art. 201,
na forma da lei. (grifamos).
6. A par da regra geral estabelecida pelo art. 40 da
Constituição Federal, existem três regras de transição criadas pelas Emendas
Constitucionais nºs 41/2003 e 47/2005, sendo duas aplicáveis aos servidores que
tenham ingressado no serviço público até 16/12/1998 (art. 2º da EC nº 41/2003 e
art. 3º da EC nº 47/2005), e outra aos que tenham ingressado até 31/12/2003
(art. 6º da EC nº 41/2003), senão vejamos:
EC nº 41/2003
Art. 2º Observado o disposto no art. 4º da Emenda
Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, é assegurado o direito de
opção pela aposentadoria voluntária com
proventos calculados de acordo com o art. 40, §§ 3º e 17, da Constituição
Federal, àquele que tenha ingressado regularmente em cargo efetivo na
Administração Pública direta, autárquica e fundacional, até a data de
publicação daquela Emenda, quando o servidor, cumulativamente:
I – tiver cinquenta e três anos de idade, se homem, e
quarenta e oito anos de idade, se mulher;
II – tiver cinco anos de efetivo exercício no cargo em
que se der a aposentadoria;
III – contar tempo de contribuição igual, no mínimo, à
soma de:
a) trinta e cinco anos, se homem, e trinta anos, se
mulher; e
b) um período adicional de contribuição equivalente a
vinte por cento do tempo que, na data de publicação daquela Emenda, faltaria
para atingir o limite de tempo constante da alínea a deste inciso.
(...)
Art. 6º Ressalvado o direito de opção à aposentadoria
pelas normas estabelecidas pelo art. 40 da Constituição ou pelas regras
estabelecidas pelo art. 2º desta Emenda, o servidor da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, que
tenha ingressado no serviço público até a data de publicação desta Emenda poderá aposentar-se com proventos integrais, que corresponderão à totalidade
da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria,
na forma da lei, quando, observadas as reduções de idade e tempo de
contribuição contidas no § 5º do art. 40 da Constituição Federal, vier a
preencher, cumulativamente, as seguintes condições:
I – sessenta anos de idade, se homem, e cinquenta e
cinco anos de idade se mulher;
II – trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e
trinta anos de contribuição, se mulher;
III – vinte anos de efetivo exercício no serviço
público; e
IV – dez anos de carreira e cinco anos de efetivo
exercício no cargo em que se der a aposentadoria.
Parágrafo Único. (...).
EC nº 47/2005
Art. 3º Ressalvado o direito de opção à aposentadoria
pelas normas estabelecidas pelo art. 40 da Constituição Federal ou pelas
regras estabelecidas pelos arts. 2º e 6º da Emenda Constitucional nº 41, de
2003, o servidor da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
incluídas suas autarquias e fundações, que ingressado no serviço público até 16
de dezembro de 1998 poderá aposentar-se
com proventos integrais, desde que preencha, cumulativamente, as seguintes
condições:
I – trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e
trinta anos de contribuição, se mulher;
II – vinte e cinco anos de efetivo exercício no serviço
público, quinze anos de carreira e cinco anos no cargo em que se der a
aposentadoria;
III – idade mínima resultante da redução, relativamente
aos limites do art. 40, § 1º, inciso III, alínea “a”, da Constituição Federal,
de um ano de idade para cada ano de contribuição que exceder a condição
prevista no inciso I do caput deste artigo.
Parágrafo Único. (...).
7. Nota-se que o valor inicial dos proventos ou será o
valor da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a
aposentadoria, nos termos das emendas mencionadas, ou o resultante da média
aritmética simples das maiores remunerações, correspondentes a 80% (oitenta por
cento) de todo o período contributivo desde a competência de julho de 1994 ou
desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência, conforme
redação do caput do art. 1º da Lei nº 10.887/2004, que regulamentou o § 3º
do art. 40 da Constituição Federal.
8. Especificamente em relação aos regimes de trabalho
dos docentes das instituições federais de ensino, o Decreto nº 94.664, de
23/07/1987, estabeleceu os regimes de 20 (vinte) horas, 40 (quarenta) horas e
40 (quarenta) horas com dedicação exclusiva, senão vejamos:
Art. 14. O Professor da carreira do Magistério Superior
será submetido a um dos seguintes regimes de trabalho:
I - dedicação exclusiva, com obrigação de prestar
quarenta horas semanais de trabalho em dois turnos diários completos e
impedimento do exercício de outra atividade remunerada, pública ou privada;
II - tempo parcial de vinte horas semanais de trabalho.
§1º (...).
§2º Excepcionalmente, a IFE, mediante aprovação de seu
colegiado superior competente, poderá adotar o regime de quarenta horas
semanais de trabalho para áreas com características específicas.
Art. 15. O professor da carreira do Magistério de 1º e
2º Graus será submetido a um dos seguintes regimes de trabalho:
I - dedicação exclusiva, com obrigação de prestar
quarenta horas semanais de trabalho em dois turnos diários completos e impedimento
de exercício de outra atividade remunerada, pública ou privada;
II - tempo integral de quarenta horas semanais de
trabalho, em dois turnos diários completos;
III - tempo parcial de vinte horas semanais de trabalho.
§1º Aos docentes de 1º e 2º Graus das instituições de
ensino superior não se aplica o disposto no item II.
9. No tocante à remuneração referente aos regimes de
trabalho, em vez de citarmos os dispositivos que tratam da remuneração dos
docentes, julgamos suficiente consultar a “Tabela de Remuneração dos Servidores
Públicos Federais”, disponível na página www.servidor.gov.br, a qual serviu de
base para elaborarmos os quadros comparativos abaixo com alguns valores
remuneratórios correspondentes a março/2012:
Magistério Superior
Em
R$
Classe/Último
nível
|
20 horas
|
40 horas
|
Dedicação
Exclusiva
|
|||
Mestrado
|
Doutorado
|
Mestrado
|
Doutorado
|
Mestrado
|
Doutorado
|
|
Titular
|
2.917,14
|
3.622,08
|
4.572,16
|
5.918,96
|
8.131,43
|
12.225,25
|
Associado
|
2.855,18
|
3.403,30
|
4.296,94
|
5.486,13
|
7.787,61
|
11.881,42
|
Adjunto
|
2.451,42
|
2.852,10
|
3.756,59
|
4.900,59
|
6.024,87
|
8.229,83
|
Assistente
|
2.177,66
|
-
|
3.308,04
|
-
|
5.184,40
|
-
|
Magistério Básico, Técnico e Tecnológico
Em
R$
Classe/Último
nível
|
20 horas
|
40 horas
|
Dedicação
Exclusiva
|
|||
Mestrado
|
Doutorado
|
Mestrado
|
Doutorado
|
Mestrado
|
Doutorado
|
|
D5
|
2.855,17
|
3.403,29
|
4.296,94
|
5.486,13
|
7.524,61
|
11.881,43
|
D4
|
2.736,56
|
3.137,24
|
4.174,57
|
5.319,77
|
7.194,11
|
11.131,69
|
D3
|
2.451,42
|
2.852,10
|
3.756,59
|
4.900,59
|
6.024,87
|
8.229,83
|
D2
|
2.177,66
|
2.501,15
|
3.308,04
|
4.321,94
|
5.184,40
|
7.350,85
|
D1
|
1.852,72
|
2.316,91
|
3.040,40
|
4.000,83
|
4.653,26
|
6.670,05
|
10. Como visto, são significativas as diferenças
remuneratórias entre os regimes de trabalho, tendo sido observado que a
remuneração do regime de dedicação exclusiva em muitos casos corresponde, aproximadamente,
ao dobro da relativa ao regime de 40 (quarenta) horas sem dedicação exclusiva e
ao quádruplo da correspondente ao regime de 20 (vinte) horas.
III
11. Definidas as normas que interessam diretamente ao
exame da matéria, convém, preliminarmente, alertar sobre os limites da eventual
atuação do TCU no presente caso, já que o conteúdo da determinação que gerou
este processo de representação parece apontar para medidas tendentes a
restringir o alcance de normas constitucionais.
12. As atuais regras de aposentadoria, seja a regra
geral (art. 40 da Constituição Federal), sejam as de transição (artigos 2º e 6º
da EC nº 41 e 3º da EC nº 47), apresentam todos os requisitos necessários para
que o servidor público obtenha o direito ao benefício da aposentadoria. Assim,
uma vez preenchidos esses requisitos estabelecidos na Lei Maior, tem o servidor
direito a se aposentar, inclusive com a remuneração do cargo efetivo em que se
der a aposentadoria, nas hipóteses dos artigos 6º da EC nº 41/2003 ou 3º da EC
nº 47/2005.
13. Nota-se, portanto, que estamos diante de uma norma
constitucional de eficácia plena, ou seja, que têm aplicabilidade imediata,
direta e integral. Guilherme Peña de Moraes leciona que tais normas ‘não
carecem de regulamentação para tornarem-se aplicáveis (aplicabilidade direta),
são suscetíveis de aplicação sem solução de continuidade (aplicabilidade
imediata) e não podem ter o seu alcance contido pela legislação
infraconstitucional (aplicabilidade integral)’. (in Direito Constitucional –
Teoria da Constituição, 2 ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 89).
14. Em relação à aplicabilidade integral da norma,
Henrique Savonitti Miranda assevera que ‘tais normas não necessitam e nem podem
sofrer intermediação pela legislação ordinária, se isso significar limitar ou
restringir o direito ali veiculado’. (in Curso de Direito Constitucional,
Brasília: Senado Federal, 2004, p. 91).
15. Ademais, vale lembrar a regra básica de hermenêutica
segundo a qual quando o legislador não distingue ou especifica, não cabe ao
intérprete fazê-lo.
16. Logo, a nosso ver, essas breves considerações são
suficientes para concluir que não deve o TCU se pronunciar, especificamente, no
sentido de exigir dos professores de instituições federais de ensino que
permaneçam durante determinado tempo mínimo no regime de dedicação exclusiva
para que se aposentem com o valor do benefício correspondente ao da remuneração
do referido regime, sob o risco de eventual manifestação representar ofensa à
Constituição.
IV
17. Em que pese tal conclusão, podem ser muitos os casos
em que os professores das instituições federais de ensino, buscando ampliar
significativamente o valor dos seus proventos de aposentadoria, requerem, de
forma ardilosa, às vésperas da aquisição desse direito, a mudança do regime de
trabalho.
18. Por oportuno, cabe obtemperar que nem mesmo as
regras de aposentadoria, cujos proventos são calculados com base na média
aritmética das remunerações do servidor, afastam a possibilidade de distorções
entre o valor das remunerações que serviram de base para as contribuições e o
do benefício previdenciário a ser obtido, na medida em que a Lei nº 10.887/2004
permitiu que 20% (vinte por cento) das menores remunerações fossem
desconsideradas do cálculo da aludida média.
19. Nessa esteira, a mencionada prática, a nosso ver,
além de violar o princípio da moralidade administrativa, atenta contra o
equilíbrio financeiro e atuarial e o caráter contributivo do regime de
previdência previstos no caput do art. 40 da Constituição Federal, com redação
dada pela Emenda Constitucional nº 41/2003.
20. Como forma de contornar essa situação, sem
desrespeitar normas constitucionais, observamos, por meio de consultas a
páginas da internet de algumas universidades, a existência de regulamentação
que impede a mudança de regime de trabalho, caso o servidor esteja próximo de
adquirir o direito à aposentadoria (peça 3), o que não se confunde com a
criação de exigência para que o servidor, já no regime de dedicação exclusiva,
permaneça por tempo mínimo nesse regime para que se aposente com a remuneração
a ele correspondente.
21. Dentre as instituições consultadas, a própria
Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) estabeleceu regra segundo a
qual ‘estarão impedidos de alterar o regime de trabalho para dedicação
exclusiva os docentes que contabilizem mais de 80% dos requisitos necessários
para aposentadoria integral, à época de sua solicitação’. Já a Universidade de
Brasília (Unb), a Universidade Federal de Goiás (UFG), a Universidade Federal
de Pernambuco (UFPE) e a Universidade Federal do Espírito Santo (UFES)
definiram que a mudança de regime de trabalho para dedicação exclusiva somente
poderá ser deferida a professores que não estejam a determinado tempo mínimo
para adquirirem o direito à aposentadoria (peça 3).
22. A propósito, tanto universidades quanto outras
instituições federais de ensino, como os Institutos Federais de Educação,
Ciência e Tecnologia, com espeque na autonomia administrativa conferida,
respectivamente, pelo art. 207 da Constituição Federal e pelo parágrafo único
do art. 1º da Lei nº 11.892, de 29/12/2008, inclusive para gerir seu pessoal,
podem estabelecer regras para coibir situações como a descrita, assim como para
alocar sua força de trabalho conforme suas necessidades.
23. Não é demasiado repisar que a Administração Pública,
ao indeferir requerimento para mudança de regime de trabalho nas circunstâncias
aqui descritas, está agindo, entre outras razões, para zelar pela moralidade
administrativa; impedir que o servidor, em pouco tempo, se desincumba dos
encargos inerentes ao próprio regime de dedicação exclusiva, muitas vezes
necessários ao cumprimento da missão institucional da entidade; e evitar a
concessão de benefício previdenciário cujo valor seja desproporcional ao das
remunerações de contribuição, de modo a não aumentar o desequilíbrio financeiro
e atuarial existente atualmente no RPPS.
24. Sobreleva mencionar que o Poder Judiciário, a partir
de ações propostas por professores que tiveram seus pedidos de alteração de
regime de trabalho indeferidos, tem decidido que regras análogas a que
mencionamos não violam normas constitucionais relativas ao direito de
aposentadoria do servidor. Vejamos as ementas dos seguintes acórdãos:
AGRAVO INTERNO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO.
PROFESSOR UNIVERSITÁRIO. REGIME DE TRABALHO. ALTERAÇÃO PARA O DE DEDICAÇÃO
EXCLUVIVA. DISCRICIONARIEDADE DO ATO.
- Feito em que se objetiva compelir a Administração
Pública a alterar regime de trabalho de professor universitário para o de
quarenta horas com dedicação exclusiva, gerando um adicional de 55% sobre seus
vencimentos.
- O pedido administrativo de alteração de regime
formulado pelo ora agravante teria sido aprovado pelo Departamento de Economia
e pelo Conselho Departamental do CCJE. No entanto, foi indeferido pelo CPPD, ao
argumento de ferir o art. 5º da Resolução nº 59/92, que estabeleceu critérios
para alteração de regime de trabalho, e que estabelece, especificamente, em seu
art. 5º, que “A mudança de regime de trabalho somente poderá ser proposta por
professores com 27 anos ou menos de serviço, incluindo-se neste cômputo o tempo
de serviço prestado fora da Universidade Federal do Espírito Santo e as
licenças especiais não gozadas”. A autoridade administrativa ressalvou, na
ocasião, que o requerente já contava aproximadamente 31 anos de serviço,
computado o tempo na UFES e fora dela. A referida decisão foi mantida pela
Comissão de Política Docente do Conselho de Ensino, Pesquisa e Extensão da
Universidade Federal do Espírito Santo.
- A alteração do regime de trabalho perseguida pelo
impetrante insere-se na esfera do poder discricionário da Administração, no
sentido da conveniência e oportunidade do ato, não cabendo ao Judiciário sobre
ele se manifestar sob pena de violação ao princípio da Separação dos Poderes.
No entanto, poderia o Judiciário se imiscuir na esfera do Executivo se
existente ilegalidade ou inconstitucionalidade, o que não ocorreu.
- Inexiste
discriminação de idade, ou qualquer outra forma de preconceito, no ato
praticado pela autoridade ao negar o pedido do impetrante, mas apenas uma
questão de conveniência da Administração em não converter o regime de trabalho
de servidor que já completou tempo de serviço necessário para a aposentadoria
proporcional e que se encontra próximo de completar o lapso temporal exigido
para a aposentadoria integral, a ressalvar-se que cabe aos Conselhos
Superiores das Universidades a normatização de critérios para a concessão,
fixação e alteração dos regimes de trabalho dos docentes.
- No uso de suas atribuições o CEPE/UFES editou a
Resolução nº 59/92 que estabeleceu critérios para alteração dos regimes de
trabalho dos docentes da UFES, dispondo, em seu art. 5º, que a mudança do
regime de trabalho para dedicação exclusiva somente poderá ser proposta por professores
com 27 anos ou menos de serviço e por professoras com 22 anos ou menos de
serviço, incluindo-se neste cômputo o tempo de serviço prestado fora da UFES e
as licenças especiais não gozadas.
- A restrição tem
por finalidade impedir que o servidor que ao longo de sua vida funcional esteve
vinculado ao regime de trabalho de 20 ou de 40 horas semanais seja contemplado
com uma aposentadoria no regime de dedicação exclusiva, tendo permanecido neste
último por apenas alguns meses.
- A Resolução
59/92 em nada ofende os princípios relacionados pelo impetrante, pois como
visto, foi editada pelo órgão competente, não cria situação de desigualdade
entre iguais e, por fim, tem por finalidade preservar a moralidade do serviço
público, evitando que por manobras escusas o servidor incremente os seus
vencimentos às vésperas da aposentadoria.
- O caso dos autos implica aumento de remuneração, que
não poderia ser concedido pelo Judiciário, sob pena de malferimento à Súmula nº
339 do STF.
- Agravo improvido. (AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO EM
MANDADO DE SEGURANÇA nº 1997.50.01.001638-2, Rel. Des. Federal Fernando
Marques, TRF 2º Região, Quinta Turma Especializada, publicado em 11/10/2010).
ADMINISTRATIVO. PROFESSOR DE INSTITUIÇÃO DE ENSINO
FEDERAL. MUNDANÇA REGIME DE 40 HORAS PARA DEDICAÇÃO EXCLUSIVA. DECRETO Nº.
94.664/87. RESOLUÇÃO Nº. 07/93 – CCEPE – CONSELHO COORDENADOR DE ENSINO,
PESQUISA E EXTENSÃO.
1. Apesar do Decreto nº. 94.664/87 ter estabelecido a
possibilidade de redução ou majoração de carga horária, não concedeu ao docente
o direito subjetivo a este ou aquele regime por simples requerimento. Da mesma
forma, não impôs à Administração nenhum critério vinculante de alteração de
regime de trabalho apenas pelo preenchimento de requisitos predeterminados.
2. Pelo contrário, o
regramento referente aos critérios para alteração do regime de trabalho (20
horas, 40 horas ou 40 horas DE) foi deixado a cargo de cada instituição de
ensino para que elas, através da avaliação dos critérios de conveniência e
oportunidade de cada caso concreto (poder discricionário), decidam o que lhes
pareça ser a melhor solução para satisfazer o interesse público que a norma
legal visa realizar.
3. Sendo o indeferimento do pleito autoral baseado no
poder discricionário da Administração, não é juridicamente possível a
intervenção do Judiciário quanto ao mérito do supracitado ato administrativo,
fundamentado na Resolução nº. 07/93 do CCEPE (Conselho Coordenador de Ensino,
Pesquisa e Extensão).
4. O controle da Administração Pública pelo Poder
Judiciário somente é realizado de forma excepcional sob pena de subtração de
esferas e competências. Na hipótese, a UFPE agiu dentro da efetiva
discricionariedade, atuando de acordo com as opções que lhe são concedidas, não
podendo o Poder Judiciário, neste caso em concreto, a pretexto de exercer
controle, substituí-la pela sua própria vontade.
5. Apelação do particular improvida. (APELAÇÃO CÍVEL nº
465258/PE, Rel. Des. Federal Francisco Wildo Lacerda Dantas, TRF 5ª Região,
Segunda Turma, publicado em 23/04/2010).
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PROFESSOR
UNIVERSITÁRIO. ALTERAÇÃO DE REGIME DE TRABALHO. DEDICAÇÃO EXCLUSIVA.
DISCRICIONARIEDADE DO ATO. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE.
1. Recurso de apelação interposto em face de sentença
que julgou improcedente pedido de modificação de regime de trabalho para 40
horas semanais com dedicação exclusiva.
2. A alteração de
regime de trabalho pretendida pela autora insere-se na esfera de poder
discricionário da Administração, obedecendo a critério de conveniência e
oportunidade, nos quais não pode o Judiciário se imiscuir.
3. Na hipótese, a
autora se encontrava próxima da aposentadoria compulsória, contando com 68 anos
de idade, não se revelando conveniente para a Administração promover a
conversão de regime pretendida.
4. A idade da autora somente fora considerada para fins
de aferir a proximidade da aposentadoria, não tendo, pois, cunho
discriminatório.
5. Recurso improvido. (APELAÇÃO CÍVEL nº 98.02.34809-0,
Rel. Juíza Fed. Convocada Maria Alice Paim Lyard, TRF 2ª Região, 8ª Turma,
publicado em 19/04/2007). (grifamos).
25. Não obstante as universidades mencionadas terem
estabelecido regras próprias para regulamentar a matéria objeto desta
representação, não podemos garantir que todas as instituições federais de
ensino do País estejam adotando medida semelhante, uma vez que as páginas da
internet dessas instituições nem sempre permitem consultar os normativos acerca
do regime de trabalho dos docentes.
26. Nessa situação, e considerando que o cerne da
questão não diz respeito ao estabelecimento de restrições às regras de
aposentadoria, mas ao regime de trabalho – assunto que se insere na esfera do
poder discricionário da Administração –, julgamos conveniente que o Tribunal
expeça recomendação ao Ministério da Educação para que faça gestões junto às
instituições federais de ensino para adotarem regra análoga a existente nas
mencionadas universidades federais.
27. Impende salientar que as normas das aludidas
universidades, apesar de não serem idênticas, estabelecem, de modo geral, vedações
no sentido de que, a partir de determinado tempo faltante para aquisição do
direito à aposentadoria, não seja autorizada a mudança de regime de trabalho,
notadamente para o de dedicação exclusiva. Na UFG, UFPE e UFES, por exemplo,
esse tempo é de cinco anos e na UNB, de dez anos.
28. Considerando que a proposta aqui formulada visa
proporcionar expectativa de controle, de forma a contribuir para afastar
situações que atentem contra a moralidade administrativa e o equilíbrio
financeiro e atuarial previdenciário, o mencionado tempo faltante, por
critérios de razoabilidade, não deve, a nosso ver, ser inferior a cinco anos,
porque, do contrário, comprometerá o alcance dos referidos objetivos.
V
29. Ante o
exposto, e considerando determinação
para que a Segecex coordene o exame da presente matéria, submetemos os autos à
consideração superior, salientando sobre a necessidade de dar ciência prévia
àquela Secretaria-Geral acerca da proposta para que o Tribunal:
a) conheça da presente representação, nos termos do
artigo 237 do Regimento Interno/TCU, para, no mérito, considerá-la procedente;
b) recomende ao Ministério da Educação que faça gestões
junto às diversas entidades federais de ensino, como Universidades e Institutos
de Educação, Ciência e Tecnologia, para que incluam em seus regulamentos, caso
ainda não tenham feito, norma que vede a mudança de regime de trabalho do
professor que esteja a determinado tempo mínimo, não inferior a cinco anos, de
adquirir o direito à aposentadoria, em qualquer das modalidades previstas na
legislação em vigor;
c) arquive o presente processo.”
3. Os
dirigentes da unidade técnica anuíram à proposta supra (peças 5/7).
É
o Relatório.
VOTO
A presente Representação deve ser conhecida, ante o
preenchimento dos requisitos de admissibilidade previstos no art. 237, VI, do
Regimento Interno deste Tribunal.
2. A
questão tratada neste processo foi levantada por ocasião da auditoria realizada
na Universidade Federal do Rio Grande do Norte, para verificação de acumulação
ilícita de cargos públicos, apreciada por este Tribunal por meio do Acórdão nº
2.315/2012-P.
2.1 A equipe de auditoria, à época, considerando
que o “regime da dedicação exclusiva pode
implicar remuneração 100% superior à jornada normal de quarenta horas e que 83%
dos professores da UFRN encontram-se no referido regime, proporção que,
provavelmente, reflete a realidade em âmbito nacional” e a lacuna existente
em legislação específica e na jurisprudência, entendeu que seria pertinente que
esta Casa se pronunciasse acerca
de eventual tempo mínimo de permanência no referido regime, para que o servidor
pudesse aposentar-se com proventos equivalentes à remuneração a ele relativa, o
que, tendo sido acatado por este Colegiado, motivou o presente estudo.
3. Reputo adequada a análise da
matéria feita no âmbito da Sefip.
4. Com efeito, os requisitos
necessários para a obtenção de aposentadoria estão constitucionalmente
delineados, os quais, uma vez implementados, autoriza o servidor público a aposentar-se,
inclusive, como ressaltou a unidade técnica, com a remuneração do cargo efetivo
em que se der a aposentadoria, nas hipóteses dos artigos 6º da EC nº 41/2003 ou
3º da EC nº 47/2005.
4.1 O STJ, por sua Primeira Turma,
apreciando Recurso Especial (Resp 50574/PE, DJ 22/08/1994), deixou assente que
o “pagamento relativo ao regime da
dedicação exclusiva integra os vencimentos e devem ser considerados no computo
das parcelas incorporadas aos proventos da aposentadoria”. E que “o cancelamento do regime de dedicação
exclusiva, ocorrido após o pedido de aposentadoria, não pode prejudicar o
aposentado”.
5. Todavia,
a regulamentação, no âmbito das universidades, das condições ou requisitos
necessários à assunção do regime de dedicação exclusiva não viola direito
individual. A essas instituições foi atribuída, por força da Portaria MEC nº
475/1987 (art. 5º), nos termos do art. 64 do Decreto nº 94.664/1987, que
regulamentou a Lei nº 7.596/1987, a competência para expedição de normas que
regulamentem os critérios de alteração do regime de trabalho dos professores.
Nesse sentido o Acórdão 1660/2014-P.
6. Assim,
como registrado pela unidade técnica, várias universidades já possuem normas
que estabelecem, “de modo geral, vedações
no sentido de que, a partir de determinado tempo faltante para aquisição do direito
à aposentadoria, não seja autorizada a mudança de regime de trabalho,
notadamente para o de dedicação exclusiva. Na UFG, UFPE e UFES, por exemplo,
esse tempo é de cinco anos e na UNB, de dez anos.”.
7. Como
já se manifestou o Poder Judiciário, tais restrições visam impedir que “o servidor que ao longo de sua vida
funcional esteve vinculado ao regime de trabalho de 20 ou de 40 horas semanais
seja contemplado com uma aposentadoria no regime de dedicação exclusiva, tendo
permanecido neste último por apenas alguns meses” (Agravo Interno em Apelação
em Mandado de Segurança nº 1997.50.01.001638-2, TRF/2º região).
8. A
Sefip ressalta, ao final, que, apesar da existência de normas que regulamentam
a matéria em algumas universidades, não foi possível assegurar-se que todas as
demais instituições de ensino estejam
adotando medida semelhante, motivo por que propõe a expedição de recomendação
ao Ministério da Educação para que faça gestões junto a todas instituições
federais de ensino para que adotem regra análoga às das universidades acima
indicadas, sugerindo a adoção de tempo mínimo, não inferior a 5 anos da data de
aquisição do direito à aposentadoria, para que o professor possa alterar seu
regime de trabalho para DE.
9. Mostra-se
razoável a proposta feita pela unidade técnica, razão pela qual a acolho.
Com
essas considerações, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que
ora submeto a este Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves
de Souza, em 24 de setembro de 2014.
JOSÉ JORGE
Relator
ACÓRDÃO Nº 2519/2014 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 038.901/2012-9.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Representação.
3. Interessada: Secretaria de Fiscalização de Pessoal
(SEFIP).
4. Órgão: Ministério da Educação (vinculador).
5. Relator: Ministro José Jorge.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de
Pessoal (SEFIP).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9.
Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação
formulada pela Sefip, em cumprimento à determinação contida no subitem 9.5.2 do
Acórdão nº 2.315/2012-P, no sentido de que fossem adotadas as medidas
necessárias ao exame sobre “eventual
tempo mínimo de permanência no regime de dedicação exclusiva para que os
professores do ensino superior e do ensino básico, técnico e tecnológico das
instituições federais de ensino superior levem para a aposentadoria a remuneração do referido regime”, com
vistas a posterior manifestação do Tribunal,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União,
reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1 conhecer, com fulcro no art. 237, VI, do RITCU, da
presente Representação para, no mérito, considerá-la procedente;
9.2 determinar ao Ministério da Educação que faça
gestões junto às diversas entidades federais de ensino (universidades e
Institutos de Educação, Ciência e Tecnologia), para que incluam, em seus
regulamentos, caso ainda não tenham feito, norma que vede a mudança de regime
de trabalho para o de dedicação exclusiva do professor que esteja há, no
mínimo, cinco anos de adquirir o direito à aposentadoria, em qualquer das
modalidades previstas na legislação em vigor e que o TCU poderia vir a apreciar
pela ilegalidade os atos de aposentadoria que não preencha essa determinação.
9.3 determinar à SEFIP que promova levantamento, no âmbito desta Corte, da jurisprudência pertinente ao tema tratado nestes autos,
encaminhando-o, posteriormente, ao Ministério Público junto do Tribunal de
Contas da União para emissão de parecer.
9.4 arquivar o presente processo.
10. Ata n° 37/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 24/9/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na
Internet: AC-2519-37/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (na Presidência), Walton
Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Raimundo Carreiro e José Jorge (Relator).
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e
Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: André Luís de Carvalho e Weder
de Oliveira.
(Assinado
Eletronicamente)
AROLDO CEDRAZ
|
(Assinado
Eletronicamente)
JOSÉ JORGE
|
Vice-Presidente, no exercício
da Presidência
|
Relator
|
Fui presente:
(Assinado
Eletronicamente)
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral, em exercício
