No último dia 15 de agosto, o Governo Federal anunciou a revisão da meta fiscal para os exercícios financeiros de 2017 e 2018, admitindo a frustração das previsões orçamentárias anteriores, em razão da crise econômica. A nova meta prevê um rombo de R$ 159 bilhões para cada ano, em substituição aos R$ 139 bilhões de 2017 e aos R$ 129 bilhões de 2018.
É certo que a desaceleração do crescimento econômico impõe cautelas e reprogramações orçamentárias ao Governo Federal. Até porque a redução da capacidade de arrecadação da União não se fez acompanhar da redução da despesa pública, com ênfase particular nas despesas de pessoal. Nos últimos três anos, por exemplo, segundo dados da STN, as despesas de pessoal da União, passaram de 3,8% para 4,2% do Produto Interno Bruto (PIB).
Esse cenário, para além das medidas de revisão já anunciadas — e das especulações em torno do aumento da carga tributária — levou o Governo Federal a editar a Medida Provisória, 792, de julho de 2017, instituindo, no âmbito do Poder Executivo Federal, o Programa de Desligamento Voluntário, a jornada de trabalho reduzida com remuneração proporcional e a licença incentivada em pecúnia, todas destinadas a reduzir despesas com servidores federais efetivos.
Não há maiores questionamentos jurídicos quanto à possibilidade de estabelecimento do PDV (com precedentes variados no país), tampouco quanto à figura da licença incentivada com pagamento em pecúnia (ver, por exemplo, a figura do Afastamento Voluntário Incentivado (AVI), criada pelo Estado de Minas Gerais, mediante a Lei Complementar 72/2003, regulamentada pelo Decreto 43.649/2003). O mesmo não se pode dizer relativamente à redução de jornada de trabalho, como se passa a discorrer.
Com efeito, dispõe o artigo 8º da MPV 792/17:
Art. 8º - É facultado ao servidor da administração pública federal direta, autárquica e fundacional ocupante de cargo de provimento efetivo requerer a redução de jornada de trabalho de oito horas diárias e quarenta horas semanais para seis ou quatro horas diárias e trinta ou vinte horas semanais, respectivamente, com remuneração proporcional, calculada sobre o total da remuneração.
É fato que a redução da jornada de trabalho com proporcionalidade dos vencimentos é medida com potencial de redução das despesas de pessoal. Tanto assim o é que a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000), já incluía essa possibilidade como alternativa de redução das despesas, após a extrapolação dos limites legais (artigo 23, §2º), a ver:
Art. 23 (...)
§2º - É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com a adequação dos vencimentos à nova carga horária.
Sobre a disposição da LRF, logo em seguida à sua vigência, escrevi que referida alternativa não poderia ser interpretada isoladamente. A redução da jornada (com a consequente adequação proporcional dos vencimentos) não teria aplicação plena aos funcionários públicos ocupantes de cargos efetivos ou estabilizados, em função do princípio da irredutibilidade dos vencimentos. E na ocasião, concluía minhas considerações, no sentido de que “para que os funcionários efetivos e estabilizados tivessem sua jornada e vencimentos reduzidos, nos termos previstos pelo artigo 23, § 2º, da LRF, portanto, seria imprescindível houvesse sua expressa concordância, lembrando que a redução haveria de ser sempre temporária”.[1]
Acontece que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Medida Cautelar na ADI 2.238, relator ministro Ilmar Galvão, relator do acórdão ministro Carlos Britto, suspendeu a eficácia do §2º do artigo 23 da LRF, ao fundamento de que o dispositivo ao facultar ao Poder Público a redução da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária do servidor, violaria o princípio da irredutibilidade de vencimentos, além do que o artigo 169 da Constituição não listava tal medida como possível de ser considerada para o efeito de adequação aos limites da despesa de pessoal: o legislador complementar estaria adstrito, quanto ao tema, à liturgia de medidas prescritas no citado artigo 169.
Com base no primeiro argumento do STF (irredutibilidade de vencimentos) poder-se-ia cogitar da inconstitucionalidade do artigo 8 da MPV 792/2017, porquanto ambas apresentam solução idêntica, a da redução da jornada de trabalho com a consequente redução proporcional da remuneração do servidor. Essa não me parece, contudo, a melhor interpretação quanto ao tema.
É cabível interpretar novamente o artigo 23, §2º da LRF no sentido de que a medida ali prevista não pode ser adotada unilateralmente pelo Poder Público, sem a concordância do servidor efetivo, tal como sustentei no passado. Afinal, a decisão do STF foi tomada em sede de medida cautelar, podendo ser revisitada no julgamento do mérito da ADI 2.238.
Com efeito, o princípio da irredutibilidade de vencimentos não se vê hostilizado quando o próprio servidor concorda com a redução da jornada/remuneração, haja vista que “valores pecuniários” são direitos sabidamente disponíveis.
Nesse particular, a MPV 792/2017 (artigo 8º) foi acertada, ao prever que a iniciativa para a redução da jornada/vencimentos deve ser do próprio servidor efetivo. Resta saber se o impacto dessa medida, em conjunto com as demais previstas pelo Governo Federal, terá o condão de diminuir a pressão dos gastos de pessoal, cuja administração, nos últimos anos, não seguiu lógicas de racionalidade administrativa e de bom senso.
[1] FERRAZ, Luciano. Lei de Responsabilidade Fiscal e medidas para a redução das despesas de pessoal: perspectiva de respeito aos direitos dos funcionários públicos estáveis. In: Valdir de Oliveira Rocha (Coord.). Aspectos Relevantes da Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Dialética, 2001.
Por Luciano Ferraz
Luciano Ferraz é advogado e professor associado de Direito Administrativo na UFMG.
