Verbas de incentivo a servidores públicos concedidas de maneira genérica devem ser pagas também aos servidores inativos

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BSPF     -     26/08/2014

Na última quinta-feira (21/8), o Supremo Tribunal Federal resolveu de uma vez por todas que verbas de incentivo a servidores públicos concedidas de maneira genérica devem ser pagas também aos servidores inativos. O caso estava com repercussão geral reconhecida e envolve cerca de 700 processos em todas as instâncias do Judiciário do país.

O Plenário do Supremo seguiu voto do ministro Dias Toffoli, relator do Recurso Extraordinário, que discutiu a matéria. Ficou decidido que, se a lei que concede as verbas de incentivo não fala em condições para o recebimento desse dinheiro, ele deve ser pago também aos aposentados. Isso porque deve ser respeitado o princípio constitucional da igualdade.

Como era um tema com repercussão geral reconhecida, Toffoli optou por já declarar efeito erga omnes (extensível a  todos) à decisão e definir quatro teses fundamentais para casos como esse: vantagens remuneratórias conferidas de maneira indistinta a determinada categoria também devem ser pagas aos inativos; essa extensão só alcança quem ingressou no serviço público antes da publicação das Emendas Constitucionais 20/1998 e 41/2003, que reformaram a Previdência Social; os que se aposentaram depois da pormulgação da Emenda 41 devem obedecer as regras de transição do artigo 7º da EC; e os que ingressaram no serviço público depois da Emenda 41 ficam sujeitos às regras da Emenda Constitucional 47/2005, que deu efeitos retroativos à EC 41.

O Recurso Extraordinário foi apresentado pelo estado de Mato Grosso contra decisão do Tribunal de Justiça que reconheceu o direito de uma professora aposentada a receber verbas de incentivo concedidas por lei estadual à categoria. Por unanimidade, o Supremo confirmou a decisão do TJ de Mato Grosso.

Íntegra do voto do relator

Com informações da Revista Consultor Jurídico

21/08/2014 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 596.962 MATO GROSSO
VOTO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):
Com a edição da Lei Complementar nº 159/04, do Estado do Mato
Grosso, foi instituída a verba denominada “incentivo de aprimoramento
à docência”, no valor de 12%, a ser concedida a todos os titulares de
cargo de professor que efetivamente estivessem no exercício da docência
na rede pública estadual de ensino.
A recorrida, na condição de professora aposentada conforme decisão
publicada em 23 de maio de 1994 (fl. 65), portanto, antes da EC nº
41/2003, entendendo que essa gratificação, dado seu caráter geral, devia
ser estendida aos inativos, postulou seu recebimento, o qual logrou obter
com o acórdão proferido no Tribunal de origem.
Já o recorrente, na defesa da posição contrária a essa extensão,
argumentou tratar-se de verba de caráter indenizatório, a qual não seria
indistintamente paga a todos os professores da rede pública daquele
Estado, senão àqueles que estivessem no efetivo exercício da docência, i.
e., em salas de aula.
Consiste, portanto, a controvérsia em debate nestes autos, em
determinar-se a natureza jurídica da referida gratificação e sua eventual
extensão aos inativos, em nome da necessária igualdade de tratamento
entre servidores em atividade e aposentados.
Para tanto, é mister analisar-se a natureza jurídica dessa gratificação,
em cotejo com a legislação pertinente.
O fato de a lei complementar do Estado do Mato Grosso ter aludido
a essa gratificação como “verba de caráter indenizatório”, por si só não
impede, de pronto, sua extensão aos aposentados, pois, muito embora as
verbas dotadas desse caráter não sejam, em regra, extensíveis aos
inativos, o certo é que a simples nomenclatura não define sua natureza
jurídica, para o que faz-se necessário analisar sua efetiva destinação.
O Tribunal de origem acolheu a pretensão deduzida pela recorrida
Em revisãoRE 596962 / MT 
ao argumento de que a aludida verba fora instituída de forma linear, pois,
para seu recebimento, bastaria o simples exercício da atividade.
Por isso, entendeu aquela Corte que, em respeito ao princípio do
tratamento igualitário que deve ser dispensado aos servidores da ativa e
aos inativos, devia o pagamento da verba ser estendido à recorrida, já
aposentada.
Essa decisão encontra-se correta e deve ser mantida.
A regra constitucional que disciplina o tema e que já estava em vigor
à época da edição da referida lei apenas dispõe que “é assegurado o
reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente,
o valor real, conforme critérios estabelecidos em lei” (art. 40, § 8º, da
Constituição Federal).
Assim, deve ser reconhecida a necessária e automática extensão aos
inativos de gratificações de caráter geral concedidas ao pessoal da ativa,
notadamente quando essas não estão efetivamente vinculadas ao
exercício direto de uma determinada atividade, ou seja, não são dotadas
de caráter pro labore faciendo.
Ressalte-se que a jurisprudência desta Suprema Corte já dispunha
dessa maneira mesmo antes da alteração constitucional que redundou na
atual redação do aludido dispositivo constitucional. Cito, para
exemplificar, o seguinte precedente:
“(...) Somente as gratificações ou vantagens concedidas aos
servidores da ativa, com características de generalidade e
impessoalidade, é que se estendem aos inativos. III. -
Precedentes do STF: ADI 778/DF; RE 223.881, 217.110/SP,
219.329/SP, 289.680/SP, 265.949/SP e 224.279; e AI 324.773/SP
(‘D.J.’ de 19.12.94, 13.8.99, 02.02.2001, 03.02.98, 11.10.2001,
05.8.2002, 09.10.2003, 24.10.2001, respectivamente). IV. - Agravo
não provido” (RE nº 404.278/RS-AgR, Segunda Turma, Relator o
Ministro Carlos Velloso, DJ de 8/4/05).
Já sob a égide da vigente disposição constitucional acerca do tema,
foi proferida decisão, nos autos do RE nº 385.016/PR-AgR, relatado pelo
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Em revisãoRE 596962 / MT 
Ministro Marco Aurélio, em que se assentou verdadeiro parâmetro a ser
observado em casos semelhantes a este, relativamente à extensão de
determinada gratificação a servidores inativos. Vide:
“APOSENTADOS - EXTENSÃO DE BENEFÍCIO -
ARTIGO 40, § 8º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. A pedra de
toque da incidência do preceito é saber se em atividade os
aposentados lograriam o benefício” (Primeira Turma, DJe de
30/11/07).
Verifica-se, portanto, que, segundo a jurisprudência desta Corte
acerca do tema, as gratificações dotadas de caráter geral devem ser
estendidas aos inativos, entendidas essas como aquelas concedidas a
todos os servidores em atividade, independentemente da função
exercida, e que não se destinam a remunerar ou indenizar o servidor em
razão do exercício de uma função específica ou extraordinária.
No caso presente, o que se tem é uma gratificação que é devida
apenas em razão do exercício do cargo de professor da rede pública
estadual de ensino. Destarte, é forçoso reconhecer que se cuida de verba
de caráter geral, porque concedida, indistintamente, a todos os
professores em atividade, pela simples razão de se encontrarem no
exercício da função, como assentou o tribunal de origem. Vide trecho da
decisão objurgada, o qual confirma a natureza jurídica da verba em
comento:
“Com efeito, no caso concreto, vislumbra-se que essa
verba foi instituída de forma linear, já que para seu recebimento
não há um sine qua non, e[,] sim, o simples exercício da
atividade” (fl. 127).
O Supremo Tribunal assim tem decidido sobre a natureza de
gratificação semelhante instituída no Estado de São Paulo por meio da Lei
Complementar paulista nº 874/2000, que criou a gratificação por trabalho
educacional (GTE) para servidores em efetivo exercício na Secretaria de
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Em revisãoRE 596962 / MT 
Educação daquele Estado.
Nesse sentido, apenas para ilustrar, cito as ementas dos seguintes
precedentes, de ambas as Turmas desta Corte:
“AGRAVO REGIMENTAL. GRATIFICAÇÃO POR
TRABALHO EDUCACIONAL – GTE. LEI COMPLEMENTAR
PAULISTA 874/2000. CARÁTER GERAL. EXTENSÃO A
SERVIDORES INATIVOS. A decisão agravada está em perfeita
harmonia com o entendimento firmado neste Tribunal, no
sentido de que a gratificação em exame, por ter caráter
genérico, deve ser estendida aos servidores inativos. Agravo
regimental a que se nega provimento” (AI nº 478.909/SP-AgR,
Relator o Ministro Joaquim Barbosa, Segunda Turma, DJe de
8/10/10).
“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO
EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. GRATIFICAÇÃO
POR TRABALHO EDUCACIONAL – GTE. CARÁTER GERAL.
EXTENSÃO AOS SERVIDORES INATIVOS. AGRAVO
IMPROVIDO. I - Nos termos da jurisprudência do STF, a
Gratificação por Trabalho Educacional - GTE possui caráter
geral e, por isso, deve ser estendida aos inativos, consoante o
art. 40, § 8º (redação da EC 20/1998), da Constituição Federal. II
- Agravo regimental improvido” (RE nº 581.571/SP-AgR,
Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Primeira Turma, DJe
de 24/9/10).
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO
EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. SERVIDORES
PÚBLICOS ESTADUAIS. GRATIFICAÇÃO POR TRABALHO
EDUCACIONAL – GTE.. LEI COMPLEMENTAR N. 874/2000:
CARÁTER GERAL. EXTENSÃO AOS INATIVOS.
POSSIBILIDADE. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA
PROVIMENTO” (RE nº 543.882/SP-AgR, Relatora a Ministra
Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 1º/7/09).
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Em revisãoRE 596962 / MT 
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO
EXTRAORDINÁRIO. GRATIFICAÇÃO POR TRABALHO
EDUCACIONAL – GTE. CARÁTER GERAL. INATIVOS.
EXTENSÃO. ARTIGO 40, § 8º, DA CB/88. 1. A Gratificação por
Trabalho Educacional possui caráter geral, devendo ser
estendida aos inativos, com fundamento no artigo 40, § 8º, da
Constituição do Brasil. 2. Agravo regimental a que se nega
provimento” (RE nº 463.022/SP-AgR, Relator o Ministro Eros
Grau, Segunda Turma, DJe de 29/6/07).
O cotejo do dispositivo legal constante da lei paulista com o
dispositivo análogo mato-grossense, em análise nestes autos, impõe que
se conclua que idêntica solução deve ser adotada no presente caso, visto
que a lei paulista igualmente dispõe que a referida gratificação é devida
aos servidores do quadro do magistério em efetivo exercício na Secretaria
da Educação.
Constata-se, portanto, sem maiores dificuldades, a absoluta
similitude entre as gratificações instituídas por esses entes da federação, a
fazer com que ao caso da professora inativa do Estado do Mato Grosso
seja aplicada solução idêntica àquela adotada pelo Supremo Tribunal
Federal no caso dos docentes paulistas.
O Plenário desta Corte, no RE nº 590.260-9/SP, Rel. Min. Ricardo
Lewandowski, julgado em 26/6/09, no qual também se reconheceu a
repercussão geral, decidiu que, sendo o exercício da atividade o único
requisito para o recebimento da gratificação (“Gratificação por Atividade
de Magistério”), tinha aquele benefício natureza genérica, o que devia
ensejar a extensão da vantagem aos professores inativos, conforme
garantido pelo art. 40, § 8º, da Constituição Federal. Vide a respectiva
ementa, a qual também descreve os demais requisitos objetivos para o
reconhecimento do direito do servidor inativo e do pensionista à
extensão:
“EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
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Em revisãoRE 596962 / MT 
ADMINISTRATIVO E PREVIDENCIÁRIO. SERVIDOR
PÚBLICO. GRATIFICAÇÃO POR ATIVIDADE DE
MAGISTÉRIO, INSTITUÍDA PELA LEI COMPLEMENTAR
977/2005, DO ESTADO DE SÃO PAULO. DIREITO
INTERTEMPORAL. PARIDADE REMUNERATÓRIA ENTRE
SERVIDORES ATIVOS E INATIVOS QUE INGRESSARAM NO
SERVIÇO PÚBLICO ANTES DA EC 41/2003 E SE
APOSENTARAM APÓS A REFERIDA EMENDA.
POSSIBILIDADE. ARTS. 6º E 7º DA EC 41/2003, E ARTS. 2º E 3º
DA EC 47/2005. REGRAS DE TRANSIÇÃO. REPERCUSSÃO
GERAL RECONHECIDA. RECURSO PARCIALMENTE
PROVIDO.
I – Estende-se aos servidores inativos a gratificação
extensiva, em caráter genérico, a todos os servidores em
atividade, independentemente da natureza da função exercida
ou do local onde o serviço é prestado (art. 40, § 8º, da
Constituição).
II – Os servidores que ingressaram no serviço público
antes da EC 41/2003, mas que se aposentaram após a referida
emenda, possuem direito à paridade remuneratória e à
integralidade no cálculo de seus proventos, desde que
observadas as regras de transição especificadas nos arts. 2º e 3º
da EC 47/2005.
III – Recurso extraordinário parcialmente provido” (DJe
de 23/10/09).
Correta, pois, a decisão regional ao reconhecer que a recorrida
possuía direito líquido e certo de ver incorporada a seus proventos de
aposentada a referida verba, visto que a concessão da aposentadoria se
deu antes da entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 41/2003.
Assim, o presente recurso deve ser rejeitado, como bem sustentado nas
contrarrazões e nos judiciosos argumentos apresentados no respeitável
parecer da douta Procuradoria-Geral da República, da lavra do então
Subprocurador-Geral da República Dr. Rodrigo Janot Monteiro de
Barros.
Por derradeiro, essencial se mostra, nesta altura do julgamento, que
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Em revisãoRE 596962 / MT 
sejam fixadas as teses do julgado, em sede de repercussão geral, para que
gerem efeitos erga omnes e para que os objetivos da tutela jurisdicional
especial alcancem de forma eficiente os seus resultados jurídicos, nos
seguintes termos: i) as vantagens remuneratórias legítimas e de caráter
geral conferidas a determinada categoria, carreira ou, indistintamente, a
servidores públicos, por serem vantagens genéricas, são extensíveis aos
servidores inativos e pensionistas; ii) nesses casos, a extensão alcança os
servidores que tenham ingressado no serviço público antes da publicação
das Emendas Constitucionais nºs 20/1998 e 41/2003 e se aposentado ou
adquirido o direito à aposentadoria antes da EC nº 41/2003; iii) com
relação àqueles servidores que se aposentaram após a EC nº 41/2003,
devem ser observados os requisitos estabelecidos na regra de transição
contida no seu art. 7º, em virtude da extinção da paridade integral entre
ativos e inativos contida no art. 40, § 8º, da CF para os servidores que
ingressaram no serviço público após a publicação da referida emenda; iv)
por fim, com relação aos servidores que ingressaram no serviço público
antes da EC nº 41/2003 e se aposentaram ou adquiriram o direito à
aposentadoria após a sua edição, é necessário observar a incidência das
regras de transição fixadas pela EC nº 47/2005, a qual estabeleceu efeitos
retroativos à data de vigência da EC nº 41/2003, conforme decidido nos
autos do RE nº 590.260/SP, Plenário, Rel. Min. Ricardo Lewandowski,
julgado em 24/6/09.
Ante o exposto, voto pelo não provimento do recurso extraordinário
e pela fixação das teses acima descritas.