Bônus de eficiência" é inconstitucional, diz estudo do Senado

Consultor Jurídico     -     20/06/2017

O presidente Michel Temer não poderia ter editado a Medida Provisória 765/2016, que concedeu aumento a servidores públicos federais e criou o “bônus de eficiência” para auditores fiscais. De acordo com estudo da Consultoria de Orçamento Fiscalização e Controle do Senado, a medida é inconstitucional e viola toda a legislação financeira do país. Entre os problemas apontados, estão falta de estudos de impacto financeiro, ausência de previsão da origem do dinheiro e falta de clareza sobre os métodos de cálculo.

A medida foi aprovada pelo Congresso no dia 1º de junho deste ano e foi enviada à sanção presidencial no dia 17. Foi editada em dezembro de 2016 para encerrar uma greve de servidores públicos federais, que pediam aumento salarial. O texto da MP teve origem em projeto acordado entre o governo Dilma Rousseff e sindicatos de servidores, mas que havia sido transformado num projeto de lei. O governo Temer decidiu impor o aumento por meio da medida provisória.

Mas, segundo a Nota Técnica da Consultoria do Senado, os mesmos problemas vistos no projeto acordado entre governo e sindicatos foram reproduzidos na MP 765 e aprovados pelo Congresso. Por isso, a melhor solução para o texto seria vetá-lo integralmente, recomenda o estudo.

O estudo foi encomendado pelo senador Ricardo Ferraço (PSDB-ES). A Nota Técnica da Consultoria do Senado é do dia 31 de maio, dia anterior à aprovação da medida provisória pelo Congresso.

A principal inconstitucionalidade vista pelos pareceristas na MP é a violação ao princípio da transparência: a exposição de motivos da MP apenas informa os valores brutos de impacto financeiro aos cofres da União. Segundo o estudo, o governo apresentou estimativas de impacto em um ano sem considerar o impacto do ano anterior. Dessa forma, o governo aparentemente conclui a União gastaria mais com os reajustes da MP em 2017 do que em 2018 e em 2019.

Isso significa, segundo a Nota Técnica, que o governo considerou como “impacto” o crescimento do gasto em relação ao anterior. O correto seria informar o gasto de um ano somado ao do ano anterior. “A ausência de tais informações impede uma avaliação completa acerca da exatidão dos impactos financeiros apresentados, colocando o Congresso Nacional em uma posição de dependência e assimetria de poder em relação ao Executivo”, diz o parecer.

Responsabilidade fiscal

O parecer da Comissão do Senado afirma que a MP é “potencialmente violadora do Novo Regime Fiscal”. “Potencialmente” porque, devido à falta de informações da exposição de motivos, é difícil avaliar qual o aumento real produzido pela proposição. Mas foi possível verificar tanto violações à Lei de Responsabilidade Fiscal quanto às leis orçamentárias de 2016 e 2017.

A referência ao novo regime fiscal é ao chamado “teto de gastos”, criado pela Emenda Constitucional 95/2016. A emenda foi a medida de primeira hora do governo Temer: a nova equipe econômica avaliava que a causa das crises econômicas do país eram gastos maiores que a arrecadação. A solução, então, foi limitar o gasto público federal de um ano ao índice da inflação do ano anterior.

Ficou estabelecido que a emenda vale até 2037, podendo ser revista em 2027. Portanto, a EC 95 proibiu o crescimento real de investimentos públicos por pelo menos dez anos.

O parecer da Consultoria do Senado afirma que, diante da falta de informações prestadas pelo governo sobre a MP 765, é impossível saber se os aumentos salariais ficaram dentro do teto. Mas analisa que foi violado o artigo 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que obriga qualquer aumento de gastos a vir acompanhado da estimativa de impacto e da declaração do “ordenador de despesa” de que o aumento tem adequação financeira.

Tanto a Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2016, ano da edição da MP, quanto a de 2017, ano da discussão pelo Congresso, repetem essa regra. E a medida provisória não obedece a nenhuma delas, segundo o parecer do Senado: nem a estimativa de impacto está correta e nem as contas de adequação ao orçamento são verificáveis, já que publicadas na exposição de motivos sem a devida metodologia de cálculo.

Urgência

O estudo da Consultoria do Senado também conclui que não havia urgência na concessão de aumento aos servidores para justificar a edição da MP 765. A Constituição Federal só permite a edição de medidas provisórias, leis do Executivo que não passam pelo Congresso, para tratar de matérias relevantes e urgentes.

De acordo com a Nota Técnica, o tipo de despesa criada pela MP não pode ser considerada urgente. São gastos “de caráter continuado e obrigatório”, que precisariam de “reflexão e prudência” antes de ser autorizados. “Se por um lado há os servidores beneficiários esperançosos e necessitados de correção salarial, por outro, há o contribuinte que custeará a decisão.”

Despesas urgentes, define o estudo, seriam as que devem ser feitas imediatamente para estancar algo que exige solução rápida. Nos casos de despesas continuadas, mas urgentes, o correto seria a apresentação de um projeto de lei com um pedido de urgência, previsto no parágrafo 1º do artigo 64 da Constituição Federal. O dispositivo prevê tramitação diferente, em menos comissões, para os textos atingidos por esses pedidos.

Rapidez na tramitação

Uma das justificativas do governo para editar a medida provisória para tratar de aumento salarial foi a demora na tramitação de um projeto de mesmo texto em discussão na Câmara. É o texto acordado pelo governo Dilma com os sindicatos. Segundo o governo, a edição de uma MP visou “reter profissionais com nível de qualificação compatível com a natureza e o grau de complexidade das atribuições da carreiras beneficiadas”.

“Ora, negociações, acordos, promessas ou quaisquer outras razões que desencadeiam a elaboração de projetos de lei ou de medida provisória, embora relevantes, não vinculam o Congresso Nacional”, responde o parecer do Senado. “Com agenda e oportunidades próprias, nem sempre atende à percepção de urgência e pretensão dos interessados”, diz o texto. “O desenlace da tramitação legislativa das proposições pode resultar, inclusive, em texto totalmente diverso do inicial, ou em texto algum, como no caso de rejeição.”

Ao optar por editar a medida provisória, o governo privou o Congresso de participar do debate, violando o princípio da separação de poderes, além de evitar uma discussão pública sobre o tema. “Com a edição da medida provisória, demonstrou-se a sobrepujança de um Poder em relação ao demais.”

Por Pedro Canário