Trabalhadores: O servidor público enquanto cidadão

Trabalhadores: O servidor público enquanto cidadão

Teoria e Debate nº 23 - dezembro93/janeiro/fevereiro de 1994

O Estado brasileiro, além de negar o direito à cidadania para seus trabalhadores, não atende às necessidades sociais do país. É um verdadeiro "pacto da mediocridade", envolvendo governo, funcionários e a população
por Fernando Marroni*
Ainda que não aprofundando, é preciso consignar que o Estado-Administração atravessa uma profunda crise de identidade. Crise esta permeada pela disputa na sociedade civil e, no plano institucional, de projetos políticos antagônicos que encontram suas maiores expressões no neoliberalismo (capitalista) e no projeto popular (com uma estratégia socialista). O neoliberalismo quer radicalizar e levar às suas últimas conseqüências a visão conservadora da função pública, que corresponde à descrição do Estado como uma máquina voltada à manutenção do status quo, que desconsidera as múltiplas funções do Estado moderno (que intervém na vida social), impregnada pela ideologia que persegue o seu enxugamento sem nenhuma preocupação com a qualidade dos serviços públicos prestados à sociedade. O Estado Mínimo, postulado pelo neoliberalismo, é forte, monolítico, isento de conflitos internos, para funcionar como uma máquina capaz de assegurar o funcionamento livre do mercado, pela manutenção da ordem.
Essa visão ideológica, que descreve o servidor como se fosse apenas uma peça da grande máquina, se apóia, flagrantemente, na fragmentação do trabalho humano, produtora de um servidor alienado, incapaz de vincular o seu trabalho ao seu papel social (que é o do próprio Estado), fazendo-o entender sua atividade como um meio ao mesmo tempo medíocre e seguro de sobreviver, porém desinteressante e penoso. Em outras palavras, o Estado ao mesmo tempo em que perpetua a opressão de seus trabalhadores, negando-lhes direito à cidadania, não presta nenhum serviço que atenda minimamente às exigências sociais do país, configurando o que tem se chamado de "pacto da mediocridade": o Estado finge que administra, o servidor finge que trabalha e o povo se aliena do processo.
Reconhecer esta realidade significa compreender que uma mudança radical na concepção do Estado brasileiro e de sua relação com a sociedade é uma tarefa múltipla e gigantesca que dependerá, de um lado, da vitória de um projeto popular e, de outro, de novas relações entre o Estado-Administração e seus trabalhadores e, ainda, e sobretudo, de uma alteração radical na postura da parcela excluída da cidadania em relação às múltiplas funções políticas.
Relação com a sociedade
Se a cidadania for entendida, não só pela reafirmação dos direitos e garantias fundamentais, como também pela possibilidade concreta de participação do indivíduo na decisão dos destinos da sociedade e na definição das suas próprias condições de vida, o seu exercício crítico e criativo encontra no servidor público uma forma privilegiada de manifestação. Sendo ele parte da administração pública, e tendo o Estado moderno (que buscamos) múltiplas funções que intervêm na vida social, ao servidor estão abertas possibilidades de operar transformações da instituição estatal em benefício de toda a sociedade, capazes também de vida. O servidor-cidadão, consciente de seu papel social, transforma o seu trabalho num instrumento capaz de operar a coisa pública em favor da maioria e, então, este trabalho assume uma dimensão emancipadora.
Àqueles que exercem função pública está reservado, portanto, um papel de agente fundamental na disputa pela hegemonia de uma nova concepção de Estado, na qual qualquer cidadão identifique que este novo Estado pode prestar-lhe serviços públicos fundamentais, eficientes e de qualidade. Naturalmente esta tarefa, ainda que dependa do servidor-indivíduo, só será potente se assumida enquanto um desejo coletivo da categoria. Só assim, no enfrentamento com a concepção de um Estado privatizado pelos interesses das elites dominantes poderá contribuir para reformas que tenham alcance social relevante e sejam identificáveis pelos socialmente excluídos. A partir daí qualquer cidadão identificará que o Estado lhe interessa e que, portanto, sua relação com o mesmo será de mão dupla, isto é, de cobrar suas responsabilidades e de defender e apoiar suas políticas que acumulem para um real emancipação dos indivíduos. Em contrapartida um servidor alienado e irresponsável do ponto de vista do seu compromisso social, que reproduz um movimento sindical meramente corporativo (ainda que extremamente necessário na atual conjuntura), somente cultivará na sociedade o desprezo e a intolerância quando suas reivindicações, próprias da relação de trabalho e legítima da condição humana, se manifestarem.
Perspectivas
Defendo a tese de que somente através de uma mudança radical das relações de trabalho no interior do Estado, que reconheça estas relações como conflituosas, que trate de forma democrática, transparente, impessoal e legalizada, pressupostos básicos da administração pública, será capaz de impulsionar este novo Estado para a negação de toda a sua história e para a construção de seus novos objetivos estratégicos. Entendo que a legitimidade da representação para essa interlocução entre o Estado e os trabalhadores encontra no movimento sindical dos SPFs condições objetivas para o seu desenvolvimento. É preciso que se diga que estas organizações foram forjadas hegemonicamente no campo da CUT, e que portanto têm compromissos com o projeto popular para o Brasil. Esse fato obrigatoriamente as credencia para uma interlocução nos moldes do que se convencionou chamar na iniciativa privada de Contrato de Trabalho. Mais do que isso, pelas peculiaridades próprias da administração pública, pela organização sindical nacionalizada em grandes ramos de atividade, me arrisco a afirmar que estão colocadas condições objetivas para com maior celeridade do que na iniciativa privada se concretize um contrato institucional-negocial no âmbito do Estado. Outro dado que certamente corrobora para a necessidade e possibilidade dessa nova relação é o acúmulo das formulações estratégicas que fazem parte do patrimônio político das entidades nacionais dos SPFS, que foram compelidas a romperem com discussões meramente corporativas para fazerem frente aos embates com governos autoritários, conservadores e neoliberais.
Não basta, entretanto, que só uma das partes, os trabalhadores, tenha clara essa necessidade. É imperativo que o Estado- Administração reconheça na negociação coletiva um instrumento potente para alterar radicalmente o status quo da administração pública. Vale dizer que o instrumento não pode ser visto apenas por uma necessidade de atender às demandas reivindicatórias dos trabalhadores do Estado, mas sim como um espaço democrático onde administração e trabalhadores possam ou não acordar metas e objetivos a serem atingidos, condições para que o sejam.
Essa nova relação deverá necessariamente constituir novo arcabouço político-jurídico, institucional, que reorganize e promova as condições para o desenvolvimento de um Estado eficiente e capaz de enfrentar os desafios sociais colocados para o Brasil e que estarão nas mãos do governo Lula.
Digo isso porque não raras vezes assistimos avaliações e declarações de expressões públicas do PT de que o movimento sindical cutista, principalmente dos servidores públicos, age unicamente pelo princípio do corporativismo acerbado. Talvez o PT tenha acumulado experiências negativas em administrações municipais ou seja falta de compreensão da realidade. O exemplo dos embates entre o Sindicato dos Motoristas de São Paulo e a administração Erundina deve ser analisado como um episódio de um movimento sindical despolitizado, despreparado, que nada tem a ver com a postura revolucionária que reivindicava. Prova disso é que após a posse de Maluf não temos nenhuma notícia de uma ação vigorosa da categoria contra as políticas de privatização impostas pelo atual Executivo. Não acho que seja o caso dos Sindicatos dos SPFs que, de tantos enfrentamentos com os governos conservadores, acumularam para a superação do corporativismo e acredito estejam preparados para uma discussão sobre os projetos estratégicos para o Estado brasileiro. O governo do PT necessariamente terá que enfrentar desafios como a redefinição das funções do Estado, a reconstituição do estrago e do desmonte promovido pelo governo Collor e a desconstituição das castas e grupos privilegiados que estão entrincheirados no interior da máquina estatal, que nenhum compromisso têm com as funções desse novo Estado que buscamos, e que muito provavelmente estarão prontos a promoverem boicotes. Estes, com certeza, são minorias - porém barulhentas. Por fim entendo que essa discussão deva ser feita imediata e coletivamente envolvendo desde já os militantes do movimento dos servidores com vistas a produzirem metas de curto, médio e longo prazo. Muito além de estruturar um programa de governo para a vitória de Lula é imperioso que se rompa com essa história degenerada da função pública e se construa as bases para um novo e duradouro ciclo da administração pública no Brasil.

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*Fernando Marroni é coordenador geral da Fasubra-Sindical.

História da relação trabalhista entre servidor e Estado

Para falar sobre novas relações de trabalho no serviço público impõe-se, ainda que genericamente, resgatar a história da própria administração pública no Brasil, marcada pela extrema centralização do poder nas mãos do Executivo. Herdada do Estado português, a então colônia manteve sua estrutura administrativa e sua utilização (principal) para sustentar interesses de grupos dominantes, que se alternaram no poder, em detrimento das necessidades da maioria da população.
O cargo público, à época da colônia, era propriedade do rei, que o concedia a seus favoritos, conferindo-lhes autoridade e nobreza. Detê-lo significava poder de influência, proximidade com o soberano e, acima de tudo, enriquecimento. Era possível obter um cargo público, também, em leilão, ou comprá-lo diretamente da Coroa. Havia, também, a ocupação do cargo vago por concurso. Entretanto, os documentos que os convocavam sugeriam que fossem ocupados por quem oferecesse maior quantidade de dinheiro. Era comum o "funcionário" comprar cargo em Portugal a baixo custo e vendê-lo mais caro no Brasil. Essa prática levou à multiplicação de órgãos públicos, ao desgaste da estrutura e ao aviltamento dos salários dos funcionários.
No Brasil Império, institucionalizou-se o poder militar dos grandes proprietários de terra, incorporando-se suas milícias particulares ao Ministério da Justiça em troca de patentes militares. Criava-se a Guarda Nacional, principal base de sustentação política e administrativa da época, originando o ciclo do "coronelismo". Nesse período as principais funções da administração eram defender e sustentar a Corte. Iniciava-se, ali, o preenchimento do cargo público através dos acordos políticos, o que gerava uma total submissão aos interesses da oligarquia dominante. Desde então a degeneração do aparelho administrativo era fomentada de cima para baixo. Essa estrutura permaneceu inalterada após a Proclamação da República, até porque não houve nada que se assemelhasse a uma revolução para implantação do Estado Republicano. Nesta nova fase estabeleceu-se uma aliança entre o poder público e o setor privado: o Estado contribuía com concessões, benefícios e verbas públicas, enquanto o setor privado participava com o voto submisso, famílias inteiras eram conduzidas à direção dos principais Estados e órgãos administrativos em troca do "voto de cabresto". Mais uma vez expandia-se desordenadamente a estrutura administrativa, com a ampliação do número de cargos, sem correspondência com as reais necessidades da sociedade, que eram marcadas pelo crescimento das populações urbanas e pela expansão da atividade industrial.
Período Vargas
No período Vargas, entre 1930 e 1934, surgem as primeiras idéias para profissionalizar e dignificar a função pública, com o objetivo de aumentar a eficiência destes serviços. Fala-se, então, em igualdade de oportunidades, instituição de concurso público e aumento da remuneração. No processo de elaboração da Constituição a Associação dos Funcionários Públicos de São Paulo intervém, organizadamente, apresentando um substitutivo ao anteprojeto de Constituição, contendo as seguintes reivindicações: participação no processo constituinte, plano de carreira, aposentadoria integral, concurso público, isonomia salarial com os militares e direito a constituir associação de classes. Inaugura-se, assim, um capítulo na Constituição reservado ao funcionalismo público.
A partir da lei 284/1936, "Lei do reajustamento", inicia-se uma efetiva mudança no pensamento sobre o serviço público. Essa lei institui o plano de classificação de cargos e o concurso público, como também o Conselho Federal do Serviço Público, mais tarde transformado no Departamento de Administração do Serviço Público (DASP). Apesar dessas reformulações, não se institui, na verdade. a profissionalização dos serviços públicos; o que acabou ocorrendo foi uma centralização e uma concentração de poderes nas mãos de Vargas. A partir do DASP e da centralização do poder, em 1939. surge o primeiro Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União, através do famoso decreto-lei 1713 de 28 de outubro. Esse incorporava o plano de classificação definido pela lei 284, de 1936.
Instituindo um regime de caráter corporativo e assistencialista, este estatuto representou um avanço para os servidores públicos, mas do ponto de vista político funcionou como um instrumento de controle voltado contra a organização da categoria. Nessa nova estruturação do serviço público, coexistiam dois regimes de trabalho, o dos extranumerários (contratados) e o dos estatutários. Embora os estatutários concursados fossem minoria no serviço público, somente a eles eram concedidos os direitos, como férias anuais, aposentadorias etc, marginalizando-se, assim, os extranumerários. Esta situação, evidentemente, privilegiava alguns funcionários, discriminando outros, embora cumprissem as mesmas funções, o que acarretava, inevitavelmente, sérias conseqüências para o serviço público.
Durante o mandato constitucional de Vargas, em 1952, é promulgado o Segundo Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União, através da lei 1711 de 28 de outubro de 1952. Este Estatuto abria a possibilidade de um plano de classificação de cargos, que só foi sancionado em 12 de julho de 1960, já no governo de Juscelino Kubitschek. A partir de então, os governos subseqüentes, anteriores ao golpe militar, apresentaram tentativas de reformas da administração pública, mas todas elas com o intuito claro de adaptá-la aos interesses dos grupos que compartilhavam o poder. Jânio Quadros, por exemplo, eleito com base numa plataforma "moralizadora" dos serviços públicos, nada acrescentou para a melhoria da administração: a sua mais conhecida medida foi a adoção cômica de uniforme para os servidores civis.
O regime militar
A ditadura dos militares, editou o decreto-lei 200/67 - outra medida direcionada a ajustar a administração pública aos interesses dominantes - e nada mais fez do que adaptar a administração civil ao regime militar. Note-se, porém, que o decreto 200/67 instituiu a administração direta e a indireta no serviço público. Com essa alteração de ordem estrutural advieram dois regimes de contratação: contratação com vínculo empregatício, pelo regime da CLT, e ao lado o regime do estatuto dos servidores públicos. Este modelo autoritário permaneceu em vigor, ainda que com algumas alterações, durante o período da chamada Nova República até a instituição do Regime único, pela Lei nº 8112 de 1990.
Desta história depreende-se que durante toda a existência da administração pública no Brasil (cinco séculos aproximadamente):
- A maioria da população sempre esteve excluída da participação da gestão pública e de seus benefícios.
- O Estado manteve com o servidor uma relação ao mesmo tempo autoritária, cooptativa e clientelista.
- O servidor manteve uma relação com o Estado, marcada pela conveniência pessoal e a submissão.
As elites dominantes mantiveram uma relação orgânica com o Estado privatizando-o em benefício de seus interesses. O resultado desta concepção foi a degeneração absoluta da função pública e uma cultura arraigada na maioria da sociedade, marcada pela aversão à participação no mundo público.
Regime Jurídico Único
O Regime Jurídico Único, oriundo de uma disposição da Constituição de 88, foi uma reivindicação do movimento sindical dos servidores públicos federais (SPF), que participavam ativamente da disputa do novo texto. Evidentemente, reivindicar um único regime para o vínculo de trabalho com o Estado não significava que este teria de ser o estatutário. A proposta defendida era a de que a nova norma regulamentadora das relações de trabalho no serviço público deveria estender a todos os mesmos direitos e deveres e, ainda, garantir uma relação de trabalho de caráter institucional-negocial. Esta dupla natureza resultaria em um regime capaz de dar curso às diversas disposições constitucionais sobre servidores públicos, as quais deveriam ser institucionalizadas pela legislação ordinária. Por outra parte, compatibilizaria a relação de trabalho do setor público com outros preceitos (princípios e normas) inscritos no texto constitucional, a começar pelo artigo 1º, em que o Brasil é definido como um Estado Democrático de Direito, categoria que supera a democracia representativa pela democracia participativa. Em particular, apontavam para um regime de novo tipo, capaz de viabilizar a negociação dos interesses em conflito, na relação de trabalho com o Estado, as normas que estenderam aos servidores públicos o direito à livre organização sindical e o direito de greve, que na verdade já eram praticados. O texto da Carta Política consagrou, assim, a cidadania plena dos servidores públicos, tendo reconhecida sua esfera de vontade, que se manifesta como autonomia coletiva.
Estas definições orientaram nossa intervenção na disputa que se travou na votação do Regime Jurídico Único. Isto é, defendíamos o estatuto básico, instituído pela via legislativa, e a previsão no mesmo, do direito à negociação coletiva. No momento da disputa expressava-se uma forte ofensiva das teses neoliberais defendidas pelo governo Collor, cujo alvo prioritário estava justamente no papel do Estado, de suas atribuições e, por conseqüência, nas relações com os servidores. O neoliberalismo postula um Estado mínimo, mas forte, garantia eficaz da "ordem" para a fluência dos negócios, sob a égide das leis do mercado. Para assegurar essa eficácia, propõe um Estado que funcione como uma máquina, vale dizer, isento de conflitos internos, o que tende a perpetuar a visão do servidor como "órgão" do Estado, com um ser inconsciente, portanto. Sob a influência do movimento dos servidores, o Parlamento não só aprovou a tese da negociação coletiva, como também derrubou o veto aposto por Collor.
Mais tarde, veio a derrota através do Supremo Tribunal Federal, que declarou inconstitucional a negociação coletiva no âmbito da administração pública. O resultado desta disputa é um instrumento jurídico atrasado e autoritário, que tende a garantir a unilateralidade da relação da função pública, submetendo os servidores à esfera de vontade do Estado. Naturalmente, a negociação das relações de trabalho, em que o Estado é parte, deve realizar-se no plano coletivo. Neste sentido apontam a Convenção 151 e a Recomendação 159 da OIT, aprovadas em 1978, e que foram ainda ratificadas pelo Brasil, ambas voltadas para a instituição de relações democráticas no trabalho do setor público, compatíveis com o estágio atual do Estado de Direito, denominado Estado Democrático de Direito. Estes instrumentos, além de refletir o reconhecimento da plena cidadania dos servidores públicos, constituem o impulso decisivo para a sua universalização. (FM)